“การเข้าสู่สังคมสูงวัย แต่ภาวะที่เงินออมที่ไม่เพียงพอต่อการยังชีพในยามชราภาพ ในขณะที่ภาครัฐเองไม่มีความยั่งยืนทางการคลังเพียงพอที่จะช่วยเหลือ” กำลังเป็นอีกหนึ่งในประเด็นที่น่ากังวลสำหรับประเทศไทยในขณะนี้”
จากผลการศึกษาของสหประชาชาติ (UN 2019)พบว่า ประเทศไทยเป็นประเทศอันดับต้น ๆ ของโลกที่กำลังเปลี่ยนผ่านเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างรวดเร็ว โดยสัดส่วนของประชากรที่อายุ 65 ปีขึ้นไป จะเพิ่มขึ้นจาก 13% ของจำนวนประชากร ในปี พ.ศ. 2563 เป็น 26% ในปี พ.ศ. 2583 หรือภายใน 20 ปีข้างหน้า
ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) โดย สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ได้นำเสนอบทวิจัย PIER Research Brief เรื่อง “ระบบจัดการรายได้ผู้สูงอายุ: ควรปรับเปลี่ยนอย่างไรให้เพียงพอและยั่งยืน”
โดยผู้ทำการวิจัย และให้ความคิดเห็นที่น่าสนใจ ประกอบด้วย น.ส.นฎา วะสี หัวหน้ากลุ่มงานวิจัย และนายพิทวัส พูนผลกุล นักวิจัยอาวุโส สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) รศ.ดร.พรพจ ปรปักษ์ขาม National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) และศ.ดร.วรเวศม์ สุวรรณระดา อาจารย์ประจำ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดยได้หยิบยกเนื้อหาบางส่วนสามารถสรุปได้มาให้อ่านกัน ดังนี้ ผู้วิจัย ระบุว่า ปัญหาที่กล่าวมาข้างต้นเป็นปัญหาที่ประเทศไทยกำลังเผชิญหน้า และการเเก้ไขปัญหายังขาดวิสัยทัศน์ร่วม ระบบหรือกองทุนต่าง ๆ ที่มีอยู่ดำเนินการแบบต่างคนต่างคิด โดยไม่มีหน่วยงานที่รับผิดชอบมองภาพรวมแบบเป็นระบบ ทำให้ไม่สามารถบรรลุวัตถึประสงค์ร่วมหรือเป้าหมายที่จะทำให้คนไทยที่สูงอายุอยู่ได้โดยไม่ยากจน ขณะเดียวกันระบบการออมเพื่อการเกษียณของไทยยังไม่มีความต่อเนื่องของสิทธิประโยชน์ที่เพียงพอ
บทความดังกล่าว จะวิเคราะห์ถึงภาพใหญ่ของระบบรายได้ผู้สูงอายุที่จัดการโดยภาครัฐ ทบทวนถึงโจทย์ที่แท้จริงและต้นเหตุของความไม่เพียงพอ และยกตัวอย่างการปรับเปลี่ยนนโยบายเกี่ยวกับระบบประกันสังคมภาคบังคับและระบบเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ โดยผู้วิจัยระบุว่า ตัวเลขความพอเพียงในการดำรงชีพของผู้สูงอายุในงานวิจัย อ้างอิงจากเส้นตัวเลขความยากจนคือ 3,000 บาทต่อเดือนต่อคน และหากเป็นการดำรงชีพแบบอยู่สบายอยู่ที่ 6,000 บาทต่อเดือนต่อคนขึ้นไป
ซึ่งในขณะนี้รายได้ที่ผู้เกษียณได้ หลักๆ คือเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ 600 บาทต่อคนต่อเดือน และหากเป็นผู้ที่อยู่ในระบบประกันสังคม ซึ่งจะได้รับเบี้ยชราภาพ ซึ่งเป็นการออมภาคบังคับสำหรับลูกจ้างภาคเอกชน โดยเท่าที่ติดตาม พบว่าขณะนี้ส่วนใหญ่ได้รับอยู่ที่ 1,500-3,000 บาทต่อเดือนต่อคน นอกจากนั้น อาจจะมีเงินเพิ่มเติมจากการออมภาคสมัครใจ เช่น กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ
ซึ่งรายได้จากระบบเหล่านี้ไม่เพียงพอต่อการยังชีพสำหรับผู้สูงอายุหลาย ๆ กลุ่ม ยกเว้นเพียงกลุ่มข้าราชการซึ่งมีระบบบำเหน็จบำนาญของตนเอง และแม้ว่าในปัจจุบันหลายครัวเรือนยังสามารถพึ่งพาลูกหลานได้ แต่การที่คนไทยอายุยืนยาวขึ้นและมีลูกน้อยลง การอาศัยลูกหลานน่าจะเป็นไปได้ยากในอนาคต ทำให้ การปรับปรุงระบบรายได้ยามชราภาพที่จัดการโดยภาครัฐจึงจำเป็นต้องเข้ามามีบทบาทมากขึ้น
ทั้งนี้ จากการศึกษาพบว่า หนทางที่คนสูงอายุของไทยจะอยู่รอดได้โดยไม่ยากจนหลังเกษียณ จะต้องมี “การออม”เพิ่มขึ้น ขึ้นอยู่กับว่า “ใครจะเป็นคนออมเงินส่วนนี้” รัฐบาลเป็นคนออมเงินให้ เพื่อช่วยเหลือประชาชนในรูปแบบต่างๆประชาชนออมเพิ่มขึ้น หรือ ปรับเปลี่ยนรูปแบบระบบการออมเพื่อการเกษียณของไทย เพื่อให้บูรณาการการออมทั้งสองฝ่ายมากขึ้น
ทั้งนี้ การปรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขึ้นน่าจะเป็นวิธีที่ช่วยครัวเรือนสูงวัยที่ยากจนในรุ่นปัจจุบันได้ทันการณ์ที่สุด โดยนโยบายดังกล่าวจะช่วยยกระดับการบริโภคของผู้สูงวัย โดยเฉพาะกลุ่มที่เป็นแรงงานนอกระบบ แต่ก็จะมากับต้นทุนที่สูงขึ้นมาก โดยค่าใช้จ่ายเบี้ยยังชีพรวมจะเพิ่มขึ้นจาก 1.9 %ของ ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) ขึ้นเป็น 7.9 % และเป็นภาระผูกพันทางการคลังระยะยาว
โดยจากการตั้งตุ๊กตาขึ้นมาว่า หากภาครัฐจะเป็นคนออมให้ประชาชน โดยค่อยๆ ปรับขึ้นเบี้ยยังชีพจาก 600 บาทต่อเดือน ตามอัตราเงินเฟ้อ และปรับเบี้ยยังชีพขึ้นเป็น 3,000 บาทต่อคนต่อเดือน ซึ่งเป็นระดับเส้นความยากจน ในปี2568 นี้ และยังทยอยปรับขึ้นต่อเนื่องตามอัตราเงินเฟ้อต่อไป ผู้วิจัยพบว่า หากเทียบกับรายได้การจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ในแต่ละปี ซึ่งขณะนี้อยู่ที่ 7% ต่อปี หากรัฐต้องการหาเงินมาใช้จ่ายในส่วนนี้ตามสมมติฐานดังกล่าว อัตราภาษี VAT จะต้องเพิ่มขึ้นไปจัดเก็บที่ 16.9% หรือเพิ่มขึ้นอีก 9.3% จากกรณีฐานจึงจะเพียงพอ
อย่างไรก็ตาม ผู้วิจัยยอมรับว่าแนวทางการขึ้น VAT ดังกล่าวอาจจะไม่ใช่แนวทางที่เกิดขึ้นจริงได้ เพราะการขึ้น VAT จะกลับมากระทบครัวเรือนอีกทอดหนึ่ง เนื่องจากราคาสินค้าที่รวม VAT จะปรับสูงขึ้น แต่จะกระทบกับคนรายได้สูงมากกว่าเพราะมีระดับการบริโภคที่สูงกว่า ดังนั้น หากในที่สุดรัฐบาลต้องเป็นผู้จ่ายเงินส่วนนี้ให้กับผู้สูงอายุ คำถามคือ รัฐจะใช้แหล่งเงินทุนระยะยาวจากช่องทางใดมาช่วยสนับสนุน ซึ่งรัฐบาลจะต้องพิจารณาตั้งแต่ขณะนี้ว่าจะ หาแนวทางในการหาเงินและออมเงินอย่างไร สำหรับค่าใช้จ่ายส่วนนี้ในอนาคต
นอกจากนั้น ในส่วนของกองทุนประกันสังคมเองก็เช่นกัน จากการศึกษาหากไม่มีการปรับเปลี่ยนยังเก็บเงินสมทบประกันสังคมในอัตราปัจจุบันต่อเนื่อง เงินกองทุนประกันสังคมจะหมดลงในช่วงประมาณปี 2588 จากค่าใช้จ่ายและเงินบำนาญเฉลี่ยที่ต้องจ่ายที่ปรับสูงขึ้น เนื่องจากคนไทยอายุยืนยาวขึ้น และจำนวนคนที่รับเบี้ยชราภาพมีมากขึ้น
และเมื่อถึงจุดนั้น หากรัฐเลือกที่จะลดสิทธิประโยชน์โดยไม่ขึ้นอัตราสมทบ รัฐจะต้องเริ่มลดเงินบำเหน็จบำนาญลงเหลือประมาณ 30% ของระดับที่พึงได้บนสูตรคำนวณปัจจุบัน (ซึ่งก็ต่ำมากอยู่แล้ว) และเริ่มลดกับผู้รับประโยชน์ตั้งแต่ประมาณปี 2045 เป็นต้นไป ซึ่งทางเลือกนี้จะส่งผลกระทบทางตรงต่อผู้ที่รับเงินบำนาญ
อย่างไรก็ตาม หากรัฐเลือกที่จะเพิ่มอัตราสมทบให้เพียงพอ อัตราสมทบของแรงงานจากนายจ้างและลูกจ้างต้องชึ้นไปเป็นประมาณ 20 % ของค่าจ้าง ซึ่งยากที่จะทำได้ ดังนั้น กองทุนประกันสังคมก็ต้องพิจารณากรณีเหล่านี้ เช่นกัน เช่นหากมีการปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์อย่างอื่นร่วมด้วย เช่น เปลี่ยนสูตรบำนาญ สร้างแรงจูงใจให้คนขอรับบำนาญช้าลงหรือเริ่มมีการปรับอัตราสมทบที่เร็วขึ้น อัตราสมทบอาจในอนาคตจะไม่ต้องเพิ่มมากอย่างที่คำนวณไว้ก็ได้
อย่างไรก็ตาม สำหรับทางเลือกแรกที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ เพื่อจะทำให้คนไทยเข้าวัยชราได้แบบไม่ยากจน คือ คนไทยจะหันมาเก็บออมด้วยตนเองมากขึ้นตั้งแต่ช่วงวัยทำงาน ในขณะที่ภาครัฐต้องมีการปรับกฎเกณฑ์ยืดเวลาการเกษียณอายุ หรือให้ทำงานได้แม้ในวัยเกษียณ แต่ก็ต้องยอมรับว่า ความเหลื่อมล้ำระหว่างรายได้ของคนไทย ทำให้ไม่สามารถที่จะมีเงินออมเพียงพอยามเกษียณได้ทุกคน แม้จะเก็บออมมากขึ้น
ดังนั้น โจทย์สำคัญในเรื่องนี้ยังกลับมาเป็นของรัฐบาลมากที่สุด โดยข้อเสนอหนึ่งคือ การดำเนินการในภาครัฐสามารถประสานระบบประกันสังคมและเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเข้าด้วยกัน กรณีผู้ที่ได้รับทั้งสองแบบ โดยปรับเพิ่มเบี้ยยังชีพแบบคัดกรองให้เฉพาะผู้ที่ยังได้รับบำนาญจากกองทุนชราภาพในระดับต่ำ และลดเบี้ยคนชราสำหรับผู้มีรายได้พอสมควรแล้วลง เพื่อให้ได้คนส่วนใหญ่ได้รับเงินจากภาครัฐในยามชราที่เพียงพออยู่ได้ ซึ่งจะช่วยลดรายจ่ายของภาครัฐในส่วนนี้ลง อย่างไรก็ดี เกณฑ์การคัดกรองนี้เป็นเพียงหนึ่งตัวอย่างเพื่อแสดงประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการประสานระบบ แต่คงไม่ได้เป็นทางเลือกนโยบายที่ดีที่สุด
อีกประเด็นหนึ่งที่จะทำให้คนมีเงินเพียงพอในยามชรา คือ การปรับเปลี่ยนระยะเวลาการคิดเงินบำนาณ เพราะมีแรงงานจำนวนไม่น้อยมีการโยกย้ายระหว่างการเป็นลูกจ้างในระบบและนอกระบบ เช่น ระบบประกันสังคมกับกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) โดยสำหรับกลุ่มที่มีการย้ายข้ามระบบ หากระยะเวลาส่งสมทบของแต่ละระบบไม่ยาวนัก ก็มีแนวโน้มที่จะได้เพียงเงินบำเหน็จเท่านั้น ซึ่งเงินนี้ไม่น่าจะเพียงพอต่อการดำรงชีพในช่วงชีวิตที่เหลือ ดังนั้น ภาครัฐควรพิจารณาการต่อสิทธิประโยชน์การออมในส่วนนี้เพิ่มขึ้น
ผู้ทำวิจัย ทิ้งท้ายว่า งานศึกษาชิ้นนี้พยายามชี้ให้เห็นว่าการจัดการนโยบายรายได้ผู้สูงอายุของภาครัฐมีความสลับซับซ้อน เพราะการเปลี่ยนแปลงนโยบายแต่ละนโยบาย มักจะมีผลกระทบในหลายมิติ กระทบคนหลายรุ่น ทั้งทางตรงและทางอ้อม แต่การไม่ทำอะไรเลยก็ไม่น่าจะใช่ทางออก
ขณะที่ตัวระบบบางระบบ เช่น กองทุนชราภาพของระบบประกันสังคม ก็เป็นเหมือนระเบิดเวลา หากยังไม่มีการปรับเปลี่ยนและปล่อยจนเงินกองทุนหมดลงไป เมื่อวันนั้นมาถึง การรักษาระบบไว้จำเป็นต้องใช้ต้นทุนมหาศาล ไม่อย่างนั้นใครสักคนก็จะต้องแบกรับภาระ อาจจะเป็นผู้ประกันตนรุ่นหลัง สมาชิกที่รับบำนาญอยู่ หรือภาครัฐ
การประสานระบบประกันสังคมและเบี้ยยังชีพ การสร้างแรงจูงใจให้แรงงานทำงานนานขึ้นและขอรับบำนาญช้าลง ซึ่งจะเป็นการช่วยทั้งตัวลูกจ้างเองและภาระของระบบ การเพิ่มส่วนร่วมสมทบของระบบการออมภาคสมัครใจ และ การขยายอายุเกษียณ และอีกหลายๆ แนวทาง เป็นองค์ประกอบที่ต้องเร่งดำเนินการ
ที่สำคัญในการแก้ปัญหา หากภาครัฐสามารถคิดแบบบูรณาการ โดยเอาผู้สูงอายุเป็นตัวตั้ง ไม่ได้เอาระบบเป็นตัวตั้งเราก็น่าจะมีทางเลือกมากขึ้นกว่าที่กำลังทำอยู่ในปัจจุบัน
